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A quale giudice spetta decidere sulle delibere delle sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti relative alle procedure di dissesto guidato e di anti-dissesto?

 

 Nel corso del diario pressoché giornaliero che si e’ fatto sulla frettolosa (intesa come impropria!) dichiarazione di dissesto finanziario  deliberata dal  Consiglio Comunale abbiamo dato atto dei conflitti di competenza giurisdizionali tra la magistratura contabile e quella amministrativa. Sin qui comunque tale questione si era prospettata sulle deliberazioni della Corte dei Conti riguardanti i piani di riequilibrio finanziario.
Sembrava  pacifica la competenza giurisdizionale sulle delibere del Consiglio Comunale invece pare ora messa in discussione dall’amministrazione di Scanno che ritiene legittima sotto il profilo amministrativo una dichiarazione di dissesto senza aver effettuato (così si e’ espresso il TAR) la prevista istruttoria  di legge volta ad accettarne in maniera vincolante  i presupposti.

Un atto amministrativo unico che il TAR ha annullato in quanto frutto di una scelta discrezionale dell’Amministrazione e non di una vincolante istruttoria volta ad accertare la sussistenza dei presupposti di legge.

Una delibera che l’Amministrazione, nella riunione degli ex Sindaci, ha difeso sostenendo che essa e’ rispettosa delle procedure sia sotto il profilo “amministrativo”  che sul piano “contabile”. Quest’ultimo aspetto peraltro non sarebbe di competenza  del Consiglio di Stato a cui e’ ricorsa.

E’ curioso che si ponga un problema giurisdizionale su una sentenza del TAR che, senza essere entrata sul merito “contabile”, ha annullato l’unico atto prodotto dall’amministrazione per non aver rispettato la  procedura di dissesto prevista dalla normativa; una delibera che costituendo un atto amministrativo e’ ordinariamente soggetta alla giustizia amministrativa (TAR e Consiglio di Stato).

Procedure che, peraltro, il legislatore ha viv via integrato  proprio per evitare  che un Ente, con autonome e discrezionali decisioni,  dichiarasse il dissesto senza controlli e tutele dei cittadini  nelle sedi opportune.

 Vediamo ora la normativa di riferimento e taluni orientamenti giuridici.

Prima di tutto va detto che il termine dissesto comprende diverse ipotesi di difficoltà finanziaria  nel TUEL (d. lgs. 267/2000), essa infatti tiene ben distinta la situazione degli enti c.d. deficitari rispetto al vero e proprio dissesto.

Secondo quanto disposto dall’art. 242 TUEL, devono considerarsi in condizioni strutturalmente deficitarie quegli enti che presentino “gravi ed incontrovertibili condizioni di squilibrio“, rilevabili da una apposita tabella che contenga parametri oggettivi.

Lo stato di dissesto finanziario (art. 244 TUEL) si ha invece solo quando l’ente “non può garantire l’assolvimento delle funzioni e dei servizi indispensabili ovvero esistono nei confronti dell’ente locale crediti liquidi ed esigibili di terzi cui non si possa fare validamente fronte”.

Si tratta dunque di due situazioni logicamente collegate (la condizione deficitaria è infatti presupposto del più grave stato di dissesto), ma che non possono per questo essere equiparata, specie con riferimento alle conseguenze che da esse derivano.

Fatta questa opportuna premessa, conviene adesso concentrare la nostra attenzione sugli enti deficitari e sulle diverse procedure di cui possono essere oggetto.

In primo luogo, l’art. 6, comma 2, del d.lgs. 149/2011 disciplina la c.d. procedura di dissesto guidato: se dagli ordinari controlli sull’ente da parte della Corte dei Conti emergano comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria, violazioni degli obiettivi di finanza pubblica, irregolarità contabili o squilibri strutturali di bilancio in grado di provocare il dissesto, senza che l’ente abbia adottato le dovute misure correttive, la competente sezione regionale della Corte dei Conti trasmette gli atti al Prefetto e alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica.

In seguito a tale trasmissione, l’ente ha trenta giorni di tempo per porre fine all’inadempimento; in caso contrario, e qualora venga accertata dalla Corte dei Conti la sussistenza delle condizioni di dissesto ex art. 244 TUEL, il Prefetto assegna al Consiglio dell’ente un termine massimo di venti giorni per deliberare lo stato di dissesto (il decorso infruttuoso del termine comporta lo scioglimento del consiglio e la nomina di un commissario).

Nel 2012 (decreto legge n. 174) è stata però prevista per gli enti un’ulteriore possibilità di fuoriuscire dalle situazioni di difficoltà finanziaria: con gli articoli 243-bis ss. TUEL è stata infatti introdotta la procedura di riequilibrio finanziario pluriennale (chiamata comunemente pre-dissesto o anti-dissesto).

Tale procedura alternativa, alla quale si può ricorrere previa deliberazione consiliare, non può essere iniziata nel caso in cui la sezione regionale della Corte dei Conti abbia già assegnato il termine per l’adozione delle misure correttive previsto dalla sopra citata norma sul dissesto guidato; per converso, il ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario sospende, per tutta la sua durata, la possibilità di avviare il dissesto guidato (art. 243-bis, comma 3, TUEL).

La differenza sostanziale di questa procedura rispetto al dissesto guidato sta proprio nel fatto che, nonostante l’analoga sussistenza di una evidente situazione di deficitarietà, l’assunzione e la gestione delle iniziative per il risanamento sono affidate agli stessi organi dell’ente.

La sezione regionale della Corte dei Conti ha, però, anche in queste ipotesi un ruolo tutt’altro che marginale: l’art. 243-quater dispone infatti che, dopo la trasmissione del piano di riequilibrio, “la sezione regionale di controllo della Corte dei conti, entro il termine di 30 giorni dalla data di ricezione della documentazione, delibera sull’approvazione o sul diniego del piano, valutandone la congruenza ai fini del riequilibrio”.

In tema di giurisdizione, il comma 5 dello stesso art. 243-quater prevede che “la delibera di approvazione o di diniego del piano può essere impugnata entro 30 giorni, nelle forme del giudizio ad istanza di parte, innanzi alle Sezioni riunite della Corte dei conti in speciale composizione che si pronunciano, nell’esercizio della propria giurisdizione esclusiva in tema di contabilità pubblica, ai sensi dell’articolo 103, secondo comma, della Costituzione, entro 30 giorni dal deposito del ricorso”.

Tale disposizione prende espressamente in considerazione le delibere di approvazione o diniego dei piani di riequilibrio, ma nulla dispone con riferimento alle delibere di controllo delle sezioni regionali della Corte dei Conti relative alle procedure di dissesto guidato. Ciò ha dato origine al conflitto giurisprudenziale a cui si faceva riferimento nelle righe introduttive.

La giurisprudenza amministrativa ha infatti difeso in maniera unanime la propria giurisdizione, sostenendo la sindacabilità delle delibere della sezione regionali di controllo, in quanto atti endoprocedimentali finalizzati all’emanazione dei relativi provvedimenti da parte del Prefetto.
In una delle principali pronunce (TAR Palermo, decreto n. 19 del 2013) si afferma infatti che “l’attività dispiegata dalla Sezione Regionale di Controllo della Corte dei Conti si inserisce comunque nel contesto della funzione amministrativa preordinata alla eventuale dichiarazione di dissesto ex art. 244 T.U.E.L. […] Il completamento e l’effettiva determinazione procedimentale affidati ad autorità amministrativa impediscono, invero, di qualificare come giurisdizionale e come assolutamente insindacabile l’attività resa nella specifica vicenda dalla predetta Sezione Regionale”.

Contro tale orientamento sembra andare in primo luogo la Corte Costituzionale, che, sin dall’importante sentenza n. 29 del 1995, riconosce un ruolo molto peculiare all’attività della Corte dei Conti, sostenendo l’insindacabilità delle pronunce delle sezioni regionali di controllo da parte di altri giudici e invocando a sostegno di ciò l’estraneità della Corte dei Conti all’apparato della pubblica amministrazione.

Sulla scia di tale opinione, le stesse Sezioni riunite della Corte dei Conti si sono pronunciate in materia (sentenza n. 2 del 2013), sostenendo proprio che le delibere delle sezioni regionali costituiscono atti emanati da un organo estraneo alla pubblica amministrazione “nell’esercizio di un potere neutrale di controllo non qualificabile come potere amministrativo ed attribuito in via esclusiva alla giurisdizione contabile“; così anche i conseguenti atti di competenza del Prefetto sarebbero sindacabili solo da parte della magistratura contabile.

Molto più recentemente, le sezioni riunite della Corte dei Conti hanno espressamente dichiarato la propria giurisdizione anche con riferimento alle delibere relative alla procedura di dissesto guidato (dispositivo letto all’udienza del 26 febbraio 2014), estendendo così le ipotesi di giurisdizione esclusiva previste dalla legge, e in primis dall’art. 243-quater.

l’11/6/2014 La CASSAZIONE, SEZ. UNITE CIVILI (ordinanza 13 marzo 2014 n. 5805) ha affermato che la dichiarazione di dissesto finanziario di un ente locale, prevista dall’art. 244 del D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (T.U.E.L., secondo cui «Si ha stato di dissesto finanziario se l’ente non può garantire l’assolvimento delle funzioni e dei servizi indispensabili ovvero esistono nei confronti dell’ente locale crediti liquidi ed esigibili di terzi cui non si possa fare validamente fronte con le modalità di cui all’art. 193, nonché con le modalità di cui all’art. 194 per le fattispecie ivi previste») costituisce un evento di carattere eccezionale e patologico della vita dell’ente locale, con la conseguenza che alla relativa dichiarazione può farsi luogo solo all’esito dell’accertamento (da parte degli stessi organi ordinari dell’ente o in via eccezionale, nell’ipotesi di cui all’art. 247, da parte del commissario ad acta) della specifica incapacità di assolvimento delle funzioni e dei servizi indispensabili ovvero dell’esistenza nei confronti dell’ente di crediti liquidi ed esigibili di terzi, cui non possa validamente farsi fronte con le modalità di cui all’art. 193 (e per i debiti fuori bilancio, con le modalità di cui all’art. 194).
Inoltre, la decisione di dichiarare lo stato di dissesto finanziario non è frutto di una scelta discrezionale dell’ente, rappresentando piuttosto una determinazione vincolata (ed ineludibile) in presenza dei presupposti di fatto fissati dalla legge; la «valutazione», richiamata dall’art. 246 T.U.E.L., riguarda soltanto le cause che hanno determinato la situazione di deficit finanziario economico (e costituisce il presupposto logico – giuridico del procedimento di risanamento della riorganizzazione dell’ente e della corretta impostazione delle indispensabili analisi finanziarie ed organizzative per addivenire alla adeguata definizione del nuovo bilancio stabilizzato.

Il sindacato giurisdizionale sulla delibera di dichiarazione di dissesto dell’ente locale è necessariamente incentrato sulla verifica del corretto esercizio del potere (di azione) in ordine all’accertamento dei presupposti di fatto previsti dalla legge, non potendo consentirsi al giudice amministrativo alcun valutazione delle scelte operate (ovvero non operate) per eliminare o ridurre i servizi non essenziali per evitare o limitare lo stato di deficit finanziario.

Infine, l’atto posto a fondamento della dichiarazione di dissesto finanziario si presenta come un vero e proprio atto di autotutela, con cui, con motivazione adeguata e logica, sulla scorta di una puntuale attività istruttoria, si dà sostanzialmente atto della non affidabilità delle precedenti risultanze contabili, ancorché formalmente corrette, così togliendosi qualsiasi valore e qualsiasi rilievo alla precedente attività amministrativa-contabile; né può dubitarsi dell’effettiva sussistenza del potere dell’ente di procedere alla predetta ricognizione e a far emergere la irregolarità della gestione e la situazione di deficit economico-finanziario dell’Ente, anche in ragione della ratio della dichiarazione di dissesto.