Teofilo Celani

IL CONTROLLO SUGLI ENTI LOCALI: UN’OCCASIONE MANCATA

 

SOMMARIO:  1. Premessa    2. Controllo di legittimità sugli atti    3. Controllo sugli organi    4. Controllo di gestione    5. Controllo sostitutivo    6. Controllo prefettizio   7. Controllo aggiuntivo    8. Controllo della Corte dei conti    9. Controllo dei revisori dei conti    10. Dal controllo alla consulenza  11. Conclusioni.

 

1. Premessa.

L’art. 130 della Costituzione attribuisce ad un organo della Regione l’esercizio del controllo di legittimità sugli atti delle Provincie, dei Comuni e degli altri enti locali. Già l’Assemblea Costituente si pose il problema se il controllo sugli atti amministrativi degli enti locali dovesse essere esercitato dall’interno o dall’esterno degli enti, ossia affidato ad appositi organi locali oppure ad organi centrali (dello Stato per le Regioni e della Regione per le Provincie ed i Comuni). Il problema fu risolto dalla seconda Sottocommissione nel senso del controllo esterno.[1]

I princìpi di autonomia e decentramento enunciati dall’art. 5 della Costituzione si ripercuotono sui sistemi di controllo; le verifiche sugli enti territoriali influiscono, a loro volta, sul livello di autonomia che si intende tempo per tempo concedere.[2] Da questo confronto deve risultare uno Stato inteso come organismo vivente composto di parti viventi, nel quale alla molteplicità degli organi corrisponda una molteplicità di vita e di centro di azione.[3]

Le numerose modalità di controllo, che esistevano prima della riforma, non hanno, tuttavia, favorito né la cultura della legalità né una azione amministrativa efficace, efficiente, economica.

Con la legge 142\1990, sulla riforma delle autonomie locali, e la legge 127\1997 sullo snellimento dell’attività amministrativa (Bassanini-bis), poi confluite nel D. lgs. 18 agosto 2000 n. 267, si è fortemente ridotto il controllo di legittimità sugli atti degli enti locali a causa delle sempre maggiori esigenze di autonomia e funzionalità; di converso è stato dato un impulso notevole a forme di riesame interno e di consulenza esterna.

Quella che segue è una sintesi sui principali tipi di controllo, relativi agli enti locali, rinviando, per l’approfondimento, alla più recente dottrina.[4]

 

2. Controllo di legittimità sugli atti.[5]

L’Organo di consulenza e controllo regionale esercita la verifica di legittimità sugli atti[6] degli enti territoriali secondo tre distinte ipotesi:

2.1. Controllo necessario,

2.2. Controllo eventuale (salva l’ipotesi di istituzione del difensore civico),

2.3. Controllo facoltativo.

Il controllo necessario è svolto solo su:

2.1.1. Statuti,[7]

2.1.2. Regolamenti di competenza del Consiglio, esclusi quelli attinenti all’autonomia organizzativa e contabile dello stesso consiglio,[8]

2.1.3. Bilancio annuale, pluriennale e relative variazioni adottate o ratificate dal consiglio,[9]

2.1.4. Rendiconto della gestione.[10]

Il controllo eventuale riguarda le deliberazioni della Giunta e del Consiglio:[11]

2.2.1. Nei limiti delle illegittimità denunciate,

2.2.2. Previa richiesta scritta e motivata, con l’indicazione delle norme violate, da parte di 1\4 (nei Comuni con più di 15.000 abitanti) o 1\5 dei Consiglieri (nei Comuni sino a 15.000 abitanti),[12]

2.2.3. Entro 10 giorni dall’affissione all’albo pretorio,

2.2.4. In materia di:

a)     appalti e affidamento di servizi o forniture di importo superiore alla soglia di rilievo comunitario,

b)    dotazioni organiche e relative variazioni,

c)     assunzioni del personale,

2.2.5. Su comunicazione all’ente da parte del comitato regionale di controllo o del difensore civico, se istituito.[13]

Il controllo facoltativo pertiene ogni altra deliberazione dell’ente che le giunte intendano di propria iniziativa sottoporre al Co. re. co..[14]

 

3. Controllo sugli organi.[15] 

L’attività di verifica, oltre che sugli atti, viene esercitata anche sugli organi degli enti locali. Infatti i Consigli comunali o provinciali possono essere sciolti con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro dell’interno:

3.1. Quando compiano atti contrari alla Costituzione,

3.2. Per gravi e persistenti violazioni di legge,

3.3. Per gravi motivi di ordine pubblico,

3.4. Quando non possa essere assicurato il normale funzionamento degli organi e dei servizi per:

– dimissioni\impedimento permanente\rimozione\decadenza\decesso del sindaco o del presidente della provincia;

– cessazione dalla carica per dimissioni contestuali, ovvero rese anche con atti separati purché contemporaneamente presentati al protocollo dell’ente, della metà più  uno dei membri assegnati, non computando a tal fine il sindaco o il presidente della provincia;

– riduzione dell’organico assembleare per impossibilità di surroga alla metà dei componenti del consiglio;

3.5. Quando non sia approvato nei termini il bilancio.[16]

Relativamente ai singoli amministratori, con decreto del Ministro dell’interno,

–       il sindaco,

–       il presidente della provincia,

–       i presidenti dei consorzi,

–       i presidenti delle comunità montane,

–       i componenti dei consigli,

–       i componenti delle giunte,

–       i presidenti dei consigli circoscrizionali,

possono essere rimossi quando:

3.6. Compiano atti contrari alla Costituzione,

3.7. Per gravi e persistenti violazioni di legge,

3.8. Per gravi motivi di ordine pubblico,[17]

3.9. Con provvedimenti della autorità giudiziaria possono essere sospesi o decadere di diritto nei casi di cui all’art. 59 del D. lgs. 267\2000.

 

4. Controllo di gestione.

L’ordinamento[18] prevede, altresì, diverse forme di controlli dei risultati[19] attraverso la valutazione dell’efficacia, dell’economicità e dell’efficienza, che costituiscono, globalmente, il controllo di gestione.Nel caso di specie l’analisi non si occupa più del singolo provvedimento amministrativo ma si dilata fino a comprendere l’intera gestione aziendale. Ad un controllo di tipo preventivo si affianca un controllo di tipo successivo.[20]

L’erogazione dei servizi pubblici viene sempre più impostata e strutturata con criteri privatistici; questo fatto determina necessariamente l’aumento della profondità di campo: dai singoli atti ai risultati conseguiti.

La verifica gestionale ha un carattere fortemente innovativo rispetto alle consuetudini della pubblica amministrazione stante l’utilizzo di metodologie aziendali; oltre al fatto che, detto controllo, suppone necessariamente l’individuazione e la promozione delle professionalità (e non solo della fedeltà) nell’ambito dell’ente-azienda.

 

5. Controllo sostitutivo.[21] 

Il controllo sostitutivo viene esercitato:

5.1. dal difensore civico regionale, ove costituito, oppure dal comitato regionale di controllo in caso di:

ritardo od omissione nel compimento di atti:

5.1.1.  obbligatori per legge,

5.1.2.  da adottare entro termini perentori,

5.1.3.  da adottare a seguito di decisioni definitive dell’A. G.,

5.1.4.  da adottare a seguito di provvedimenti coattivi di altre P. A..

Segue la diffida ad adempiere entro un termine congruo; in caso di inottemperanza si procede alla nomina di un commissario ad acta. [22]

5.2.  dal prefetto nel caso di:

5.2.1.     mancata convocazione del consiglio,

5.2.2.     inadempimento del sindaco alle funzioni di ufficiale di governo.[23]

 

6. Controllo prefettizio.

Al prefetto è, altresì, attribuita la facoltà di controllo preventivo di legittimità sulle deliberazioni adottate da:

6.1. Province,

6.2. Comuni,

6.3. Città metropolitane,

6.4. Comunità isolane,

6.5. Comunità montane,

6.6. Unioni di comuni,

6.7. Consorzi (in parte),

in materia di acquisti, alienazioni, appalti ed in generale tutti i contratti.[24]

In materia di  appalti di opere pubbliche o di pubbliche forniture o di pubblici servizi, di competenza dei comuni, delle province, dei consorzi di comuni e province, delle unioni di comuni, delle unità sanitarie locali, delle comunità montane, delle aziende speciali di comuni e province e degli altri enti pubblici locali con sede nella provincia, il prefetto può, altresì,  richiedere all’ente od organo interessato notizie e informazioni  sull’espletamento della gara d’appalto e sull’esecuzione del  contratto.[25]

Inoltre, per assicurare il buon andamento, l’imparzialità e l’efficienza  dell’azione amministrativa affidata agli organi decentrati dello  Stato e agli enti pubblici è istituito, presso ciascuna prefettura,   il comitato provinciale della pubblica amministrazione quale organo  di coordinamento delle attività statali in ambito provinciale, nonché   di informazione e di consulenza del prefetto per l’esercizio delle attribuzioni ad esso affidate dalla legge.[26]

 

7. Controllo aggiuntivo.

Il Governo, a tutela dell’unità dell’ordinamento, con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro dell’Interno, ha facoltà, in ogni tempo, di annullare, d’ufficio o su denuncia, sentito il Consiglio di Stato, gli atti degli enti locali viziati da illegittimità. [27] Questa ipotesi straordinaria di annullamento era già disciplinata dall’art. 6 r.d. 383\1934; norma che si poteva ritenere vigente in quanto mai abrogata espressamente né implicitamente per contrasto con norme successive.[28] Deponeva a favore della vigenza, della facoltà di annullamento, la constatazione che l’art. 64 della legge 142\1990, co. 1, lett. c), aveva fatto salvo, dalla abrogazione del r.d. 383\1934, l’art. 6. Il Consiglio di Stato, inoltre, aveva affermato espressamente la legittimità dell’annullamento  d’ufficio  da parte  del  Governo nei confronti di atti di  enti  locali territoriali,  anche  se sottoposti  al controllo  della  regione.[29]

 

8. Controllo della Corte dei conti. 

La Corte dei conti esercita il controllo successivo sugli enti locali in riferimento a:

8.1. Gestione del bilancio e del patrimonio,

8.2. Gestioni fuori bilancio,

8.3. Fondi di provenienza comunitaria,

8.4. Legittimità e regolarità delle gestioni,

8.5. Funzionamento dei controlli interni,

8.6. Rispondenza dei risultati dell’attività amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge. [30]

 

9. Controllo dei revisori dei conti.

Il revisore unico o il collegio dei revisori dei conti svolge una funzione di controllo interno attraverso:

9.1. L’attività di collaborazione con l’organo consiliare secondo le disposizioni dello statuto e del regolamento,

9.2. Pareri sulle proposte di bilancio di previsione e sulle variazioni,

9.3. Relazione al conto consuntivo,

9.4. Esame della corrispondenza del rendiconto alle risultanze di gestione,

9.5. Vigilanza sulla regolarità contabile, finanziaria ed economica della gestione,

9.6. Referti all’organo consiliare su gravi irregolarità nella gestione dell’ente,

9.7. Verifiche di cassa,

9.8. Diritto di accesso agli atti e documenti dell’ente,

9.9. Partecipazioni alle sedute consiliari e di giunta,

9.10. Esame delle decisioni di annullamento di deliberazioni trasmesse dal comitato regionale di controllo,

9.11. Esame delle attestazioni di assenza di copertura finanziaria trasmesse dal responsabile del servizio finanziario,

9.12. Ispezioni e controlli,

9.13. Rilievi e proposte sulla efficienza, produttività ed economicità della gestione,

9.14. Funzioni aggiuntive contenute nello statuto dell’ente.[31]

 

10. Dal controllo alla consulenza. 

A causa della riduzione sull’esame degli atti di enti locali, da più parti si è messa in discussione l’utilità stessa dei Comitati regionali di controllo; perplessità mitigate solo dal fatto che, con la riforma, gli enti locali possono avvalersi dei servizi di consulenza, agli stessi erogato dal Co.re.co., ai sensi dell’art. 129 del D. lgs. 267\2000 (già introdotti nell’ordinamento dall’art. 17, co. 35, della Legge 127\1997 Bassanini-bis, poi abrogato). Funzione, questa, di grande importanza, con particolare riferimento ai Comuni di piccole dimensioni che rappresentano, è bene non dimenticarlo, l’80% del territorio nazionale. Lo scopo è quello di fornire elementi valutativi in ordine all’adozione di atti o provvedimenti di particolare complessità o che attengano ad aspetti nuovi dell’attività deliberativa.

Con il Decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, entrato in vigore il 13 ottobre 2000, è stato approvato il Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali. Tuttavia se, da un lato, il legislatore nazionale ha felicemente ideato, in capo al Co.re.co., la funzione di consulente giuridico, dall’altro, ha mancato una buona occasione per attribuire, all’Organo regionale, anche la funzione di consulente economico delle autonomie locali.

Gli enti territoriali, di una stessa regione, trasmettono al Comitato di controllo il proprio rendiconto di gestione, per l’esame di legittimità. Quindi, ogni anno, in uno stesso luogo, vengono riuniti tutti i conti consuntivi di Comuni e Province. Quale migliore occasione per affidare allo stesso Co.re.co. o ad un Centro studi regionale o al Servizio Enti locali della regione, il compito di procedere all’analisi degli stessi ed alla aggregazione dei dati ivi contenuti.

Per una eventuale funzione di consulenza economica, l’interpretazione dei conti consuntivi può effettuarsi in più fasi successive e significative:

1.     interpretazione revisionale, per  verificare l’attendibilità e veridicità del bilancio del singolo ente, in funzione di assistenza  al collegio dei revisori dei conti che  verrebbe, così, a disporre di una maggiore competenza, su base regionale, in merito alle possibili soluzioni relative alle problematiche degli enti; 

2.   interpretazione prospettica in base alla quale si effettua:

2.1. l’analisi dei dati di bilancio per esprimere giudizi (di normalità, di efficienza, di rischio ecc.) sulla situazione economica e finanziaria dell’ente;

2.2. l’estrapolazione dei dati storici forniti, raggruppati in modo sintetico e analitico per classi di comuni e province,  relativi all’attività economica, finanziaria e patrimoniale svolta.

La costruzione di valori standard permetterebbe, agli enti locali, di proiettare l’attività gestionale al futuro e di realizzare  una effettiva attività di programmazione e controllo.

L’attendibilità e l’estensione degli standard migliorerebbe la capacità stessa di fare programmazione, mentre l’attività di controllo permetterebbe ai responsabili della gestione degli enti locali di assicurarsi che le risorse siano acquisite e impiegate in modo efficiente ed efficace per conseguire le finalità che si erano stabilite.

Programmazione, esecuzione e confronto fra programmato ed eseguito rappresentano le fasi del controllo di gestione che permette non solo di accertare i risultati ottenuti, ma anche di fornire nuove informazioni per migliorare programmazioni ed esecuzioni future.

La determinazione dei costi standard, per classi di comuni,  è fondamentale ai fini della valutazione   di congruità delle proprie spese. Ad esempio il sindaco di un comune, per sapere se il costo del servizio scuolabus del proprio ente è congruo oppure no lo deve necessariamente confrontare con il costo standard-medio, del servizio, sostenuto dai comuni della stessa fascia demografica. 

L’eventuale Centro studi regionale potrebbe, altresì, pubblicare sul B.U.R., i risultati operativi raggiunti dagli enti locali in materia economico-finanziaria.

Si ritiene, inoltre, utile, in ambito pubblico, instaurare la pratica di reporting.

In economia aziendale con il termine reporting’ si intende l’insieme dei rapporti redatti per tutti i livelli e tipi di direzione d’impresa. Si tratta di un flusso costante di informazioni che ha la funzione di sostenere le successive decisioni.

Le comunicazioni possono essere di tipo monetario/economico-finanziario, per esempio in merito ai costi fissi e variabili, il costo dei servizi erogati, la liquidità, gli investimenti, la redditività; oppure di tipo non monetario/operativo, per esempio i tempi di consegna, le quantità prodotte, il livello degli scarti, il numero dei reclami, la quantità di residui passivi pagati nell’esercizio, la quantità di residui attivi riscossi nell’esercizio, la percentuale di deliberazioni eseguite, la quantità e qualità dei servizi erogati ecc.

 

10. Conclusioni.

La dottrina avvertì, sin dalla entrata in vigore della legge 142\1990, di riforma delle autonomie locali, l’esigenza di un controllo che fosse anche informazione.[32]

Il controllo-informazione rivela il suo archètipo attraverso l’in-formazione.

L’Organo di controllo, che sia anche e soprattutto consulente economico, svolgerebbe una efficace funzione di prevenzione.

Intesa nella sua globalità, la prevenzione determina sempre, nel lungo periodo e ad ogni latitudine, la riduzione dei costi di gestione.

 

TEOFILO CELANI

Segretario comunale in

Numana  AN